近年来，伴随国家治理体系和治理能力现代化的推进，地方立法在制度创新和社会治理中扮演着越来越重要的角色。实践中，地方立法往往呈现出一种复杂和协同的法律生成过程。除了传统的“立法目的”这一关键要素之外，一些看似偶然的要素，在地方性法规的诞生中也发挥着不可忽视的建构性作用。对此，可以尝试引入一种囊括多元行动者的社会理论——行动者网络理论，从“多元行动者协同建构”的角度，重新审视中国地方立法的机制问题。

　　作为社会和法律理论的行动者网络理论

　　行动者网络理论最初诞生于科学研究的现场，是布鲁诺·拉图尔等学者在科学哲学和科技社会学领域中，为了解释“现代科学知识是如何被制造出来的”而发展出的一套分析工具。在《实验室生活》和《科学在行动》等著作中，拉图尔强调，科学知识并非由某个孤立的天才或客观的自然规律所决定，而是在一系列实验室操作、研究工具、图表语言、论文写作和同行评议等因素的互动中被建构出来的。这一过程中的“行动者”包括科学家、显微镜、数据表格、研究经费、政策背景等，它们共同构成一个网络，推动所谓科学、客观的知识类型的形成与确立。

　　这一理论之所以具有突破性，在于它拒绝传统社会理论中“主观与客观”“人类与物”的二元划分。拉图尔认为，许多被我们视为“客观中立”的知识成果，实际上是人和物、观念和机制、行动与媒介交错协同的产物。在这个意义上，“非人行动者”（如设备、文档、规范、制度程序等）并非只是人的工具或附属品，而是具有行动力的参与者，能够在网络中推动、延宕甚至改变结果。

　　随着行动者网络理论在科学领域的成熟，它逐渐被引入到更广阔的社会分析之中，并演化为一种极具影响力社会理论视角，在中文学术界也有多部以这一理论为分析框架的社会科学作品问世。研究者们主张，现代社会中几乎所有“客观秩序”——从经济指标到政策工具，从权威话语到法律制度——都可以在行动者网络中找到生成机制。这种思路延伸到了法学领域，因为法律本身就是一种人造秩序，它自称中立、稳定、普遍，却在实际操作中充满了利益博弈、话语协商、文本转换和制度调适。

　　拉图尔本人也曾对法国最高行政法院进行过田野研究，并在《法律的生产》一书中，系统分析了一些具体的法律（法国的行政法某种程度上是判例法体制）如何从起草、审议、讨论、修改、定稿直至发布的全过程。在他看来，法律的权威并不是来自某个理性主体的裁断，而是由一整套文件、程序、判断、语言格式和机构惯例所共同“缝合”出来的。在这个过程中，诸如案卷、报告、注释、引文、格式、术语等非人要素，与法官、律师、官员等人类主体共同参与了法律的生产过程。

　　正是在这个意义上，行动者网络理论为重新理解法律，尤其立法的过程和机制，提供了一种极具启发性的分析框架。它不再把法律看作一个封闭的逻辑体系，而是视其为一种不断被协商、调整、形塑的结果。它强调，立法并不是立法者单方面作出决定，而是由多种要素协同建构、层层推动、反复修改的动态过程。那些看似技术性、程序性的材料和机制，其实是法律能被制定出来的前提条件。它要求我们放下对立法者意志的过度关注，把目光投向整个立法网络中那些被忽略的行动者。

　　地方立法中的多元行动者

　　在我国的地方立法实践过程中，往往涉及领导意志、上位法约束、调研文本、论证报告、地方治理经验、社会舆情、专家建议、立法程序设计、组织机制安排、文本语言建构等多元行动者。这些行动者之间既有合作也有制衡，不是简单的服从与被服从关系，而是在网络中不断协同、调试与重组的动态构造过程。

　　首先，领导的意志在地方立法中占据重要地位。在多数地方性法规的制定过程中，是否立项、立什么项，往往取决于地方主要领导的指示与偏好。然而，行动者网络理论提醒我们，任何主体的“意志”之所以能发挥作用，离不开一整套行动者网络的支持与协同。例如，领导意图往往需要以调研报告为基础、通过论证会议形式表达、再由法规起草组进行文本转化，最终进入法定程序。缺失了这些“非人”环节，领导的意志难以得到良好贯彻。

　　其次，调研文本和论证报告在地方立法中被普遍使用，但其实际作用往往被低估。在笔者的调研中，多个地方的起草人员坦言，为了避免承担责任、规避社会舆情风险，他们更倾向于在已有法规中寻找成熟经验，采用“拿来主义”。这使得所谓的“立法创新”在很大程度上流于形式，条文雷同度高，不同地方性法规中经常出现几乎一字不差的条款。这种过度依赖“他山之石”的做法，固然在程序上减少了阻力，在规范实效和地方特色上却存在短板。

　　再次，大量地方立法的条文呈现出高度的倡导性和宣示性，缺乏明确的行为规范与法律后果规定。所谓“鼓励”“支持”“推动”等用词泛滥，却极少出现具体的义务主体、操作路径与法律责任。许多地方立法的语言表述模糊不清、逻辑混乱，缺乏精确性和可操作性。这不仅反映出技术水平的问题，也是法律知识生产网络中的协作机制失灵的结果。在这个过程中，调研和论证本应发挥核心作用，但事实上，有时却陷入“文来文往”的形式主义。一些所谓的“调研”，只是以往报告的堆砌、数据的重复引用，缺乏现场观察与问题识别的能力。部分法律起草者未经过社会调研训练，对问题的界定和现象的判断依赖主观判断或部门供稿，调研活动往往被形式主义的“留痕”和“宣传”所主导，调研文本无法成为有力的知识支撑。

　　最后，专家建议在地方立法中常被制度性地引入，如立法前的座谈会、听证会和咨询会。然而，由于程序设置上的限制与信息供给上的不充分，专家对于立法事项的了解可能不够全面准确，其参与也会流于点缀。这就凸显了立法制度程序与组织机构的重要作用。一部法规能否顺利出台，往往取决于相关机构的协调效率、部门之间的沟通机制，以及起草组的组织能力与专业素质。这些技术性或行政性的因素，在行动者网络中是影响法律“产出”成败的关键节点。

　　多元协同视角下的法律网络建构

　　借助行动者网络理论，本文想要强调的是，地方立法并非单一主体的线性产物，而是多种行动者在特定制度与社会情境下协同建构的结果。从这一视角出发，我们得以跳出“立法者意志”与“技术规范”之间的二元框架，看到法规背后那张由人、文档、制度、语言、舆情等要素交织而成的网络。这一网络中的每一个节点，都可能在关键时刻推动、扭转甚至重构规则的形成路径。

　　在强调立法规范性与合法性的同时，我们更应看到法律语言的规范性构建、程序组织、社会反馈、专家智慧等要素在制度生成中的作用。要提升地方立法质量，不能仅寄希望于个别高水平立法者的主观能动性，更应构建一个更加开放、真实、专业的协同网络。这既包括增强立法人员的专业水平、语言表达与调研能力，也包括制度上对非人行动者作用的正视与激活。法律从来不是凭空生成的文本，而是在一张复杂网络中逐步被整合、被赋权的“事实性知识”。

　　（作者系吉林大学法学院教授）